11.11.2020

Was bedeutet das Ergebnis der US-Wahlen für den globalen Handel?

Phil Levy

Chief Economist, Flexport

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Das Ergebnis der US-Wahlen liegt vor. Das Volk hat gesprochen. Doch was bedeutet der Wahlausgang für den globalen Handel?

Zunächst einmal ist das Ergebnis einige Tage nach der Wahl nicht so klar, wie wir möglicherweise gehofft haben. Daher lassen Sie uns für den Augenblick ein bestimmtes Szenario ins Auge fassen: Joe Biden wird der 46. Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika – mit einem Senat, in dem die Republikaner eine knappe Mehrheit haben, und einem Repräsentantenhaus, in dem die Demokraten über die Mehrheit verfügen. Angesichts der großen Zukunftsfragen wartet die Geschäftswelt auf ein Ergebnis, auf dessen Grundlage sich neue Strategien für das kommende Jahr entwickeln lassen.

Beim Wahlkampf hat der frühere Vizepräsident Biden Handelsfragen hinten angestellt und erklärt, dass er sich zunächst auf innenpolitische Fragen konzentrieren werde. Die Tatsache, dass er sich dazu gezwungen gefühlt hat, zeigt, wie zwiespältig Handelsfragen sein können. Typisches Beispiel: Während der Amtszeit von Obama gab es eine Kluft zwischen Skeptikern von Handelsabkommen (z. B. gewerkschaftlich organisierte Arbeitnehmer) und Anhängern eines regelbasierten, offenen Handelssystems (z. B. ein Großteil der Unternehmenswelt). Unter Präsident Trump wurde diese traditionelle Spaltung durch neue Bedenken zu China als „strategischer Rivale” und durch Fragen dazu überlagert, welche Rolle der Kongress bei der Handelspolitik haben sollte.

Selbst wenn Präsident Biden diese Fragen vorerst gern umgehen würde, lassen sich einige wichtige handelspolitische Themen nach seiner offiziellen Amtsübernahme wohl kaum auf die lange Bank schieben. Nachstehend zeigen wir die drei großen Themenkomplexe mit zu klärenden Handelsfragen auf, anhand derer die möglichen Auswirkungen deutlich werden.

Die Zeit läuft

Die Trump-Regierung hat nicht vor Handelskonflikten mit bestimmten Ländern und der Erschließung von Handelsmöglichkeiten zurückgescheut. Doch nach einer aktiven Phase vom Frühjahr 2018 bis Januar 2020 schien es, als sei Trumps Handelspolitik zum Erliegen gekommen. Häufig sollten Fristen (ausdrücklich oder tatsächlich) erst am Ende der Amtszeit von Präsident Trump in Kraft treten.

Prominentestes Beispiel dafür ist der Handelskrieg mit China. Im Januar hat die Trump-Regierung ein „Phase-1-Abkommen“ mit Festlegung bestimmter Ziele für chinesische Importe aus den USA abgeschlossen. Bei Amtsantritt von Präsident Biden wird sich herauskristallisieren, ob China diese Ziele erreicht hat (aktuell spricht alles dafür, dass dies nicht der Fall sein wird). Hinzu kommt, dass dieses Phase-1-Abkommen kaum dazu angetan war, um den unfairen Wirtschaftspraktiken Chinas Einhalt zu gebieten. Stattdessen wurde die das Beenden dieser Bedenken auf eine „Phase 2“ verschoben, obwohl es derzeit keine Anzeichen dafür gibt, dass diese Gespräche tatsächlich stattgefunden haben oder Fortschritte erzielt wurden.

Somit wird Präsident Biden zwei Optionen haben:

  • Entweder er folgt dem Trump-Ansatz und nutzt die Zusagen im Phase-1-Abkommen als Grundlage für die Beurteilung des chinesischen Wirtschaftsgebarens.
  • Oder er verwirft den gesamten Prozess und entscheidet sich für eine andere Vorgehensweise.

Zudem sind auch offene Fragen mit Europa zu klären. Von beiden Seiten des Atlantiks wurden Handelszölle in einem aufkeimendem Handelskrieg über angebliche Subventionen für die Herstellung großer Passagierflugzeuge (Boeing-Airbus) verhängt. Zudem hat die Trump-Regierung Mitte Dezember weitere Strafzölle gegen die von Frankreich geplante Digitalsteuer angedroht.

Somit wird Präsident Biden zwei Optionen haben:

  • Entweder er droht Europa weiter mit Strafzöllen.
  • Oder er legt die Strafzölle wieder ad acta und versucht, Europa als Verbündeten im Handelsstreit mit China ins Boot zu holen.

Offen ist auch noch der Ausgang der Brexit-Verhandlungen zwischen der EU und Großbritannien. Seit einiger Zeit war die Trump-Administration dabei, ein Freihandelsabkommen mit Großbritannien auszuhandeln. Obwohl die Einzelheiten noch zu klären und noch wichtige Hürden aus dem Weg zu räumen sind (Stichwort: Chlorhühnchen), gab es bereits mehrere Verhandlungsrunden. Da das bisherige Handelsabkommen Großbritanniens mit der EU am Jahresende ausläuft, wächst der Druck, eine wie immer geartete Einigung zu erzielen.

In dieser Hinsicht wird Präsident Biden jeweils zwei Optionen haben:

  • Er kann die von der Trump-Administration begonnenen Verhandlungen über das Freihandelsabkommen fortführen oder
  • die Verhandlungen mit Großbritannien aussetzen oder mit neuen Zielen neu starten.

Und:

  • Er kann auf diplomatischem Wege oder durch eine übergreifende Vereinbarung versuchen, die drohenden Unruhen durch den Brexit beizulegen. Oder
  • Er kann die Lösung des Konflikts der EU und Großbritannien allein überlassen.

Alle genannten Fragen werden sich am oder vor dem Tag seines Amtsantritts zuspitzen.

Unterlassungssünden

Abgesehen von diesen drängenden Fragen gibt es noch weitere Themen, bei denen die neue Regierung schnell handeln muss oder gravierende Folgen riskiert.

Das wohl wichtigste Thema ist dabei das als Trade Promotion Authority (TPA) bezeichnete Handelsmandat, wonach der Kongress dem Präsidenten die Ermächtigung zur Aushandlung von Handelsabkommen erteilt und welches die Bedingungen festlegt, unter denen der Kongress diesen Abkommen zustimmt oder sie ablehnt. In seiner jetzigen Fassung gilt das TPA-Gesetz bis zum 31. Juli nächsten Jahres, läuft also sechs Monate nach Beginn der Amtszeit des neuen Präsidenten ab.

Das TPA ist auch ein Hauptgrund dafür, warum die unter Präsident Obama sorgfältig ausgehandelte Transpazifische Partnerschaft (TPP) zerbrochen ist. Denn die Obama-Regierung wartete mit der weiteren Verfolgung des TPA bis 2015, damit erst 2016 über das TPP abgestimmt werden konnte. Ohne das TPA sind Handelspartner kaum bereit, im Rahmen von Handelsabkommen seriöse Angebote zu unterbreiten.

Es wird allerdings nicht einfach sein, den Kongress um ein neues TPA zu bitten, weil dieses Gesetz als Blaupause für alle zukünftigen Handelsabkommen dient. Dafür werden harte Debatten notwendig sein, wie FTAs ausgestaltet sein sollten.

Gleichzeitig hätte Präsident Biden Schwierigkeiten bei der Aushandlung von Handelsabkommen, wenn sich die neue Regierung nicht frühzeitig Handelskonflikten stellt.

Ein zweites schwelendes Problem betrifft die Zölle gemäß Section 301 (Handelskrieg mit China) und Section 232 (nationale Schutzzölle) des Trade Act gemäß dem US-amerikanisches Handelsrecht. Diese Zölle sind und bleiben jetzt ohne Handlungen der Exekutive in Kraft. Eine gewisse Zeit lang könnte die Biden-Regierung sie zwar noch beibehalten, bevor sie nach 6-monatiger Untätigkeit gemäß dem Ansatz von Präsident Trump de facto übernommen werden.

Eine letzte offene Frage dieser Art betrifft die Welthandelsorganisation (WTO). Derzeit befindet sich die WTO in einer prekären Lage, weil sie durch zwei Blockaden handlungsunfähig ist – die Ernennung von Kandidaten für ihre Berufungsinstanz und eines Generaldirektors zur verantwortlichen Leitung der WTO. Jede weitere Vernachlässigung dieser Frage könnte zu einem dramatischen Zerfall der WTO und der von ihr beaufsichtigten multilateralen Handelsordnung führen.

Hoffnungen und Träume

Und schließlich gibt es noch die Fragen und Themen, bei denen Präsident Biden möglicherweise hofft, sie zu einem günstigeren Zeitpunkt beantworten zu können. Dazu könnten eine Nachfolgevereinbarung der TPP, ein Handelsabkommen mit Europa oder vielleicht eine neue Vereinbarung, wie sich Umweltbedenken mit offenem Handel vereinbaren lassen.

Problematisch sind allerdings bestehende Vorgaben, unter denen solche Vereinbarungen abgeschlossen werden können – Voraussetzungen, die bei einer „1-Term-Presidency“ noch dringender wären, denn:

  • Erstens lassen sich Handelsabkommen im letzten Jahr einer Amtszeit – in einer politisch aufgeheizten Stimmung – kaum umsetzen. Die 2016 fehlgeschlagene Transatlantische Partnerschaft (TPP) war der klarste Beweis dafür. Stattdessen könnte das dritte Jahr einer Amtszeit ein besserer Zeitpunkt sein, damit ein Abkommen angenommen wird.

  • Zweitens erfordern internationale Verhandlungen viel Zeit. Die TPP-Gespräche, die 2016 zum Abschluss kamen, wurden schon im September 2008 begonnen. Selbst die Verhandlungen über Präsident Trumps relativ geringfügige Änderungen am NAFTA-Abkommen haben mehr als zwei Jahre in Anspruch genommen.

  • Drittens benötigt ein Präsident zur Aushandlung eines Abkommens ein Handelsmandat (ermöglicht durch TPA) und wichtige, vom Senat bestätigte Verhandlungsführer (Handelsbeauftragter der Vereinigten Staaten und Bedienstete aus dem Handels-, Außen- und Finanzministerium).

Letzten Endes hat ein neuer Präsident, der eine realistische Chance auf den Abschluss eines neuen Handelsabkommens in nur einer Amtszeit haben möchte, nur ein schmales Zeitfenster: kurz nach seiner Amtsübernahme.

Noch nie hat es einen Präsidenten der Vereinigten Staaten gegeben, dessen Handelspolitik so unberechenbar war wie die von Präsident Trump. Vor diesem Hintergrund wird Präsident Biden wohl eine stärker multilaterale, traditionsgeprägte, vorhersehbare Zusammenarbeit mit Verbündeten pflegen. Doch die Handelsturbulenzen in den letzten vier Jahren werden nicht sofort abklingen. Vielmehr werden die damit einhergehenden Probleme schon frühzeitig auf dem Schreibtisch des neuen Präsidenten landen – ob ihm das recht ist oder nicht.

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